Ką Francis Fukuyama pasakytų apie Lietuvos valstybės tarnybos reformą?

Francio Fukuyamos knyga „Political order and Political decay” turėtų būti privaloma kiekvienam, kuris dėlioja skirtingus valstybės tarnybos modelius. Tai puiki tūkstantmečių patirtis, sudėta į du tomus, kaip valstybės iškilo ir nusmuko, sugebėdamos arba prarasdamos galimybę sukurti efektyvią valstybės tarnybą.

Viena iš centrinių Francio Fukuyamos tezių atliepia nepotizmą: žmonės, iš prigimties, yra proporcingai labiau palankesni tiems, su kuriais turi artimesnius kraujo ryšius. Pirminės genčių santvarkos apskritai buvo grįstos tik giminystės ryšiais, o visa vėlesnė žmonijos istorija yra persmelkta tuo, kad vyko nuolatinė kova tarp kompetencija pagrįsto valstybės administracinio aparato ir ant nepotizmo ryšių statomo valstybės pamato. Šiuo metu diskutuojama valstybės tarnyba klausimų sulaukia būtent dėl didesnės nepotizmo grėsmės.

Kinija turbūt yra pirmoji valstybė, kurioje tam tikrais istoriniais periodais pavyko atriboti valstybės tarnautojo pareigas nuo giminystės santykių su vienu ar kitu kunigaikščiu. Atsirado hierarchinis pavaldumas, buvo nustatytas tam tikras žinių ir reikalaujamas kompetencijos lygis. Aukšti reikalavimai valstybės tarnybą istorinėje Kinijoje jos klestėjimo laikais pavertė prestižine, visų siekiama (ir, svarbiausia, visiems prieinama) profesija. Be abejo, geresnį išsilavinimą galėdavo įgyti tik turintys tam lėšų, bet bent jau būdavo atsijojami neturintys kompetencijos.

Istorija pateikia ir kitų pavyzdžių. Tarkim, Otomanų imperijoje valstybės tarnautojų pareigoms būdavo grobiami (!) krikščionių vaikai, jie (kaip vergai) užauginami ir išlavinami, o vėliau paskiriami į atsakingas pareigas. Tol, kol šiems valstybės tarnautojams (janisarams) būdavo draudžiama savo statusą perleisti vaikams ar giminaičiams, Otomanų imperija buvo stipri – ji paskendo vidinėse kovose, tai per šimtmečius janisarai įgyjo vis didesnį vaidmenį ir išsikovojo papildomas teises perleisti pareigas savo šeimos nariams.

Kunigams katalikams draudžiama tuoktis ir susilaukti vaikų. Anot Francio Fukuyamos, viena iš priežasčių, kodėl tokia taisyklė buvo įvesta (jos nebuvo iš pradžių) – neleisti formuotis giminystės ryšiais paremtais kunigų klanams, bet išlaikyti stiprų centrinį popiežiaus vadovavimą, kunigus paskirti dėl jų pasiekimų ir tarnystės, bet ne dėl jų stipraus giminystės ryšiais paremto užnugario (kuris dar galimai susijęs labiau su vietiniais valdovais, nei Bažnyčia). Įdomu tai, kad toks Katalikų bažnyčios sprendimas iškėlė įstatymų valdžią (rule of law) Europoje stipriau nei bet kur kitur pasaulyje – otomanai, indai, kitos šalys stipriai susiejo pasaulietinę ir religinę valdžią, tad neegzistuodavo jokių ribojančių veiksnių absoliučiai valdžiai. Krikščionybė – viena iš modernios valstybės, pagrįstos nuosavybės teisėmis ir įstatymų valdžia modeliu, atsiradimo prielaidų.

Europoje tragišką padėtį pasiekė nepotizmo įsigalėjimas, kai valstybės tarnybos pozicijos, net mokesčių rinkimas, būdavo karaliaus „parduodami” su paveldėjimo teise. Įsivaizduokit, kad nusiperkate iš valstybės savo šeimai galimybę rinkti muito mokesčius Klaipėdos uoste…

Galima būtų manyti, kad demokratinė atskaitomybė išsprendė tokias Prancūzijos, Ispanijos monarchijų bėdas. Tačiau demokratija nėra jokia efektyvios valstybės tarnybos garantija. JAV XIX a. ypač kentėjo nuo toksiško santykio tarp partijų ir jų rinkėjų. Kiekviena partija, laimėjusi rinkimus, pakeisdavo visus valstybės tarnautojus sau lojaliais asmenimis. Tik kai 1881 m. vienas wanna-be valstybės tarnautojas nušovė tik išrinktą Prezidentą, dėl to kad negavo trokštamų pareigų, prasidėjo pokyčiai. Pokyčių esmė buvo griežtas administracinių funkcijų ir politikos formavimo atskyrimas. Buvo įvestas privalomas valstybės tarnautojų egzaminavimas, panaikintas reikalavimas dalį savo algos pervesti partijai, kuri paskyrė tarnautoją į pareigas. Pokyčiai tęsėsi dešimtmečius, buvo įvesti palaipsniui į vis skirtingas federalinio ir vietinio administravimo sritis, buvo palaikomi verslo (kuriam buvo nusibodę korupcinės sąsajos), vis didesnį vaidmenį įgyjo centrinė valstybės tarnybos komisija.

Nepriklausoma biurokratija, autonomiškai vykdanti jai pavestą funkciją, gali išsigimti. Kiekviena institucija beveik iš karto tampa savo interesų gynėja – paprastai tai kova dėl atlyginimų, papildomų etatų. Fukuyama pateikia JAV miškų tarnybos pavyzdį, kuri iš pradžių buvo pavyzdys, kaip gali atsirasti mokslu ir kompetencijomis grįsta institucija, vėliau išsiplečia į tarpusavyje konflituojančias funkcijas atliekančią, vis didesnį skaičių darbuotojų įdarbinančią, tarnybą.

Lietuvos valstybės tarnybos reforma tiek suteikia vilties, tiek gąsdina savo atvirumu nepotizmo atvejams. Viena vertus, siūlomos savarankiškesnės atlygio sistemos suteiks jų vadovams daugiau autonomijos, nesudarys sąlygų pūsti etatų – šiuo metu tai vienintelis kelias didinti savo institucijos vaidmenį. Vietoj papildomų etatų, bus galimybė nustatyti adekvačius atlyginimus, efektyvinti administracinę veiklą ir lengviau keisti įmonės struktūrą.

Kita vertus, neabejotinai visi vadovai – tik skirtinga apimtimi – anksčiau ar vėliau – bus linkę į darbą pakviesti sau artimus žmones. Sakoma, kad įmonių vadovų apetitą ribos jų vertinimai, kaip pasiekiami įstaigai iškelti tikslai. Praktiškai neįmanoma išgyvendinti subjektyvaus įstaigų vadovų rezultatų vertinimo – objektyvūs, tik skaičiais paremti vertinimai arba neapima atskirų svarbių įstaigos veiklos detalių, arba reikalauja tam tikros subjektyvios interpretacijos ar „mano šuo suvalgė namų darbus” stiliaus pasiaiškinimų dėl nepasiektų tikslų. Pavyzdžiui, ar kas nors gali būti atleistas, nes įstaiga nepasiekė savo tikslų ekonominės krizės metu? Per COVID-19 pandemiją? Prasidėjus karui Ukrainoje? Kylant infliacijai? Ir taip, ir ne – blogiausiu atveju, priklausys nuo to, kuriai partijai priklausai.

Ypač nesuprantama, kaip bus vertinami savivaldos (t.y. ne centralizuotai valdomų) įstaigų rezultatai – juk jos atskaitingos savo rinkėjams, o atleisti merą ar jo paskirtą administracijos direktorių už prastus rezultatus sunkiai įmanoma. Tuo tarpu, kad savivaldoje klesti XIX a. JAV tradicijos – praktiškai neabejotina. Galime vardinti daugelį savivaldybių, kur tvirtai įsitvirtinęs politikų-rinkėjų klientelistinis ryšys (tu man – balsą, aš tau – darbą), niekaip nepajudinamas dešimtmečiais.

Dabartinė centralizuota valstybė tarnautojų atranka neveiksni. Apart galimai prasto įgyvendinimo, kita jos neveikimo priežastis yra tiesiog jos sabotavimas – esant galimybei įdarbint darbuotojus pagal darbo sutartis, ji paprasčiausiai apeinama. Tačiau pasiūlyta valstybės tarnybos reforma, kai visiškai panaikinama (išskyrus vadovų) valstybės tarnautojų centralizuota atranka, mus nubloškia atgal – ypač savivaldos institucijų atžvilgiu.

Kokie saugikliai realiai galėtų pakeisti padėtį? Kompetencija ir pasiekimai turėtų būti pagrindiniai valstybės tarnautojų rodikliai. Tačiau palikus kompetencijos klausimus spręsti tik pačios įstaigos komisijai, susiduriame su dideliu šališkumo pavojumi. Suprantant, kad vadovams turi būti suteiktos galimybės veikti, turime bent užtikrinti tam tikrą valstybės tarnautojų kompetencijos lygį. Žinant, kad kokioje mažoje savivaldybėje apart mero giminaičių apskritai nebus kam dirbti, bent jau galėtume užtikrinti, kad daugiausiai kompetencijų turintys giminaičiai gaus atsakingas pareigas. Tam padėtų prieš šimtmečius atrasti įrankiai, plačiai naudojami visose Vakarų valstybėse, įskaitant ir Europos Sąjungos pareigūnų atrankose: visuotiniai, centralizuoti, objektyvūs žinių testai. Tik pagal savo lygį išlaikius atitinkamą testą būtų galima užimti atitinkamas pareigas.

Pasaulis nesiliauja ieškoti efektyvesnių viešosios vadybos formų. Viena, kas tikrai aišku, tai kad neišvengsime nuolatinių bandymų institucijas paversti savo interesų lauku, kuriame įtaka koncentruojama kelių artimai susijusių žmonių rankose. Valstybės pareiga – ieškoti būdų, kurie sistemingai atsvertų tokius bandymus.

Parašykite komentarą

El. pašto adresas nebus skelbiamas. Būtini laukeliai pažymėti *

Brukalų kiekiui sumažinti šis tinklalapis naudoja Akismet. Sužinokite, kaip apdorojami Jūsų komentarų duomenys.